外资公司设立安全审查流程是怎样的？

# 外资公司设立安全审查流程是怎样的？ ## 引言：揭开外资安全审查的“神秘面纱” 近年来，随着全球经济格局深度调整和国际竞争日趋激烈，各国对外资的安全审查日益严格。中国作为全球最大的投资目的地之一，近年来也构建了外商投资安全审查制度，以平衡“引进来”与国家安全的关系。2020年《外商投资法》及其实施条例正式实施，2021年《外商投资安全审查办法》（以下简称《办法》）出台，标志着我国外资安全审查制度进入系统化、规范化阶段。那么，外资公司在设立过程中，究竟需要经历怎样的安全审查流程？哪些领域属于审查重点？企业又该如何提前做好准备？作为一名在加喜财税秘书从事注册办理14年的“老注册”，我经手过数百家外资企业的设立案例，深知安全审查既是“必经关卡”，也是不少企业的“痛点”所在。本文将从实际操作出发，结合政策法规和实战经验，详细拆解外资公司设立安全审查的全流程，帮助企业拨开迷雾，少走弯路。

审查范围界定：哪些投资需要“过堂”？

外资安全审查的首要问题，是明确“哪些投资需要接受审查”。根据《办法》规定，外商投资安全审查的范围聚焦于“投资影响或可能影响国家安全的情形”，具体包括两大类：一是投资军工、军工配套等国防安全领域；投资涉及国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品和服务、重要信息技术和互联网产品和服务、重要金融服务、关键技术等领域，且实际控制权可能被外国投资者取得。这里的“实际控制权”是核心判断标准，通常指通过股权、投票权、董事会席位、技术控制、关键岗位任命等方式对企业决策、运营产生实质性影响。值得注意的是，并非所有涉及上述领域的投资都需要审查，而是要结合投资规模、行业特性、市场集中度等因素综合判断。例如，某外资企业拟投资我国某省的农田水利设施（属于重要基础设施），若投资额超过1亿元且取得实际控制权，就很可能触发审查；但如果只是参股且不参与实际运营，则可能无需审查。在实践中，我曾遇到一家德国环保企业，计划并购江苏一家小型污水处理厂，起初以为“环保行业不敏感”，直到我们提醒其确认是否涉及“重要基础设施”及实际控制权问题，才及时调整了交易方案，避免了后续审查风险。

除了上述“领域+控制权”的判断标准，《办法》还明确了“负面清单+个案审查”的衔接机制。根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，禁止外商投资的领域（如新闻业、烟草制品业等）自然无需审查，因为本身就不允许准入；而对于限制外商投资的领域（如汽车制造、医药制造等），若投资涉及国家安全，则需同时履行准入许可和安全审查程序。这里需要特别注意的是“数据安全”和“关键技术”这两个新兴领域。随着数字经济的发展，大量外资企业通过设立中国公司开展数据处理、技术研发等活动，若涉及“重要数据”或“核心技术”（如人工智能算法、生物医药专利等），即使表面上看是普通的技术合作或合资，也可能因涉及国家安全而被纳入审查范围。例如，某美国AI企业拟在深圳设立独资公司，开发面向中国市场的智能算法模型，我们团队在尽调中发现，该模型将处理大量中国用户的交通数据，属于“重要数据”，因此建议其主动申报安全审查，最终通过调整数据存储和处理方案获得了通过。

此外，审查范围还涵盖“通过合同、信托等方式取得实际控制权”的情形。实践中，部分外资企业可能通过VIE架构（可变利益实体）等方式规避股权控制，但只要实质上取得了对境内企业的运营决策权，同样可能触发审查。2021年滴滴出行因数据安全问题被审查，就曾引发市场对VIE架构下安全审查边界的广泛讨论。因此，外资企业在设计投资架构时，不能仅关注股权比例，更要穿透判断“实际控制权”的实质，避免因架构设计不当导致审查风险。我们常说“安全审查无小事，范围界定是第一步”，只有准确判断是否需要审查，才能启动后续流程，避免“漏报”或“过度申报”的问题。

申报材料准备：从“零散”到“系统”的质变

一旦确认投资可能涉及国家安全，企业就需要准备申报材料。安全审查的申报材料要求“全面、准确、具体”，远比普通的公司注册材料复杂。根据《办法》，申报材料主要包括：投资者基本信息（包括名称、注册地、股权结构、实际控制人等）、投资方案（包括投资金额、持股比例、董事会安排、管理权限等）、标的企业基本情况（包括主营业务、行业地位、资产规模、员工构成等）、对国家安全的影响分析（包括行业特性、供应链依赖度、技术先进性、数据敏感性等）、第三方评估报告（可选但建议提供）等。其中，“对国家安全的影响分析”是核心难点，需要企业从国防安全、经济安全、社会公共利益等多个维度，客观阐述投资可能带来的风险及应对措施。我曾协助一家日本半导体企业申报安全审查，光是“影响分析”部分就修改了7稿——最初版本过于笼统，只提到“投资符合中国产业政策”，后来在监管部门指导下，补充了“技术国产化替代计划”“供应链本地化承诺”“数据跨境传输合规方案”等具体内容，才最终通过。

申报材料的“逻辑一致性”至关重要。监管部门会交叉核对投资者信息、投资方案和标的企业情况，任何矛盾点都可能引发质疑。例如，某外资企业在申报材料中称“不参与标的企业日常运营”，但在投资方案中又约定“委派3名董事并拥有重大事项否决权”，这种明显的逻辑冲突直接导致申报被退回。因此，在准备材料时，需要确保各部分内容相互印证，避免“自相矛盾”。此外，材料还需要附上证明文件，如投资者身份证明、标的企业营业执照、财务审计报告、投资协议（草案）、技术合作协议等，这些文件必须真实、有效，且加盖公章。对于外资企业而言，若涉及海外主体，还需提供经过公证、认证的文件翻译件，这一过程往往耗时较长，需要提前规划。

第三方评估报告是提升申报通过率的重要“加分项”。虽然《办法》未强制要求提供第三方评估，但实践中，对于涉及关键技术、重要基础设施等复杂领域的投资，监管部门通常会建议或要求企业聘请专业机构（如律师事务所、咨询公司、行业研究机构）出具评估报告。评估报告的内容包括：行业风险分析、市场竞争格局、技术先进性评价、数据安全影响评估、供应链风险评估等。例如，某欧洲能源企业拟并购我国某省级电网公司部分股权，我们聘请了国内顶尖的能源咨询机构，出具了《能源安全影响评估报告》，详细分析了投资对区域电网稳定性的影响及保障措施，最终帮助客户顺利通过审查。需要注意的是，第三方机构需具备相应资质和行业经验，报告内容需客观、中立，避免“走过场”式的结论。

在材料准备阶段，企业最容易犯的错误是“信息不完整”或“深度不足”。例如，某企业在申报材料中仅说明“标的企业从事软件开发”，但未具体说明其开发的技术是否涉及“重要信息技术”，也未提供技术来源、专利情况等关键信息，导致监管部门无法判断其对国家安全的影响。因此，材料准备需要“刨根问底”，不仅要回答“是什么”，还要回答“为什么”“会怎样”。此外，材料的“格式规范”也不容忽视，如页码连续、目录清晰、文件编号统一等，这些细节虽小，却体现了企业的专业性和重视程度，可能影响审查人员的“第一印象”。

审查阶段划分：从“提交”到“决定”的完整链条

外资安全审查的流程可以概括为“申报-受理-审查-决定”四个阶段，每个阶段都有明确的时间节点和程序要求。首先是“申报”阶段，由投资方通过外商投资综合管理信息系统（“单一窗口”）提交申报材料，申报时间点通常是投资协议签署或投资者取得实际控制权之前（实践中建议在交易早期主动申报，避免后续被动）。根据《办法》，申报分为“主动申报”和“主管部门建议申报”两种情形：主动申报是投资方自主判断需要审查后的申报；主管部门建议申报则是发展改革、商务等主管部门在工作中发现投资可能影响国家安全时，建议投资方申报。在加喜财税的14年经验中，90%以上的案例都是企业主动申报，因为“被动申报”往往意味着监管部门已关注到风险，审查难度和不确定性更高。

申报提交后，进入“受理”阶段。审查工作机制（由国家发展改革委、商务部牵头，相关部门参与）通常在收到申报材料后的5个工作日内，对材料是否齐全、是否符合法定形式进行审核。若材料不齐或不符合要求，会一次性告知补正；若材料符合要求，则予以受理并书面通知申报方，同时启动初步审查。受理环节的常见问题是“材料补正”，我曾遇到一家外资企业因漏标“标的企业近三年违法违规记录”被要求补正，导致审查延迟了15天。因此，在提交前最好由专业机构进行“预审”，确保材料符合要求。受理后，审查工作机制会确定牵头部门和参与部门，例如，涉及能源领域的投资，国家能源局可能会作为参与部门；涉及数据安全的，国家网信办也会参与。

“审查”阶段是整个流程的核心，一般分为“初步审查”和“实质性审查”两个环节。初步审查的时限为30个工作日，重点判断投资是否属于安全审查范围、是否可能影响国家安全。若初步审查认为不影响国家安全，审查工作机制会终止审查；若认为可能影响国家安全，则进入实质性审查。实质性审查的时限同样为30个工作日，特殊情况下可延长15个工作日。实质性审查的内容包括：投资对国防安全的影响、对经济稳定运行的影响、对社会公共利益的影响、对国家关键技术领域的影响等。审查工作机制会采取书面审查、现场核查、听取专家意见、征求相关部门意见等多种方式，全面评估投资风险。例如，某外资并购案在实质性审查阶段，审查工作机制不仅要求企业提供详细的供应链数据，还组织了由工信部、科技部、市场监管总局等部门组成的联合专家组，赴标的企业实地调研生产车间和研发中心，最终形成了近万字的审查报告。

审查结束后，进入“决定”阶段。审查工作机制根据审查结果，作出“通过审查”“附加条件通过审查”或“禁止通过审查”的决定。若通过审查，会书面通知申报方，投资可正常推进；若附加条件通过，则会明确附加条件（如剥离特定业务、限制技术出口、接受定期监管等），申报方需在承诺履行附加条件后方可继续投资；若禁止通过，则投资不得实施。例如，某外资并购案最终被附加“不得获取标的企业核心技术资料”“核心技术岗位由中国公民担任”等条件，投资方在签署承诺书后才获得批准。决定作出后，审查工作机制会通过外商投资综合管理管理系统将结果抄送相关部门，并在一定范围内（如必要情况下）向社会公开。需要注意的是，审查结果具有“终局性”，若申报方对决定不服，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，但实践中此类案例较少。

审查标准适用：从“模糊”到“清晰”的判断依据

外资安全审查的“标准”是企业最关心的问题，也是审查工作的核心依据。《办法》明确了审查的四大标准：投资是否影响国防安全；是否影响国家经济稳定运行；是否对社会公共利益造成不利影响；是否影响国家关键技术领域安全。这四大标准看似宏观，但在实践中通过具体行业政策、技术目录、数据规范等文件不断细化，形成了一套相对清晰的判断体系。以“国防安全”标准为例，其不仅限于军工领域，还延伸至“军工配套”企业，如为军用飞机提供零部件、为导弹研发提供原材料的民营企业。我曾协助一家德国精密仪器企业申报审查，其产品虽为民用，但因可用于军事领域，最终被要求补充“军工用途管控措施”才通过审查。这说明，企业不能仅从“产品用途”表面判断，还需考虑“潜在军事应用”的可能性。

“经济稳定运行”标准主要关注投资对国内产业、市场秩序、金融安全等方面的影响。例如，若外资并购导致某一行业市场集中度大幅提高（如并购后市场份额超过50%），可能引发“垄断风险”，进而影响经济稳定。2022年某外资并购案中，因标的企业是国内某细分市场的龙头企业，并购后可能导致外资控制该领域80%的市场份额，审查工作机制最终要求投资方“剥离部分产能”以降低市场集中度，才批准通过。此外，若投资涉及“重要农产品”（如大豆、玉米）、“重要能源”（如石油、天然气）等领域，还需评估其对国内供应链稳定性的影响。例如，某外资企业拟投资国内大型粮库，审查部门重点关注了其是否会“控制国内粮食流通渠道”，是否会影响“国家粮食储备体系”等关键问题。

“社会公共利益”标准是一个较为宽泛的概念，通常涉及就业、环境保护、公共卫生等方面。例如，某外资企业拟在西部欠发达地区投资建厂，虽然符合产业政策，但因可能带来“环境污染风险”，当地政府和社会公众提出异议，最终审查工作机制要求其补充“环保评估报告”和“就业保障承诺”才通过。再如，疫情期间，某外资企业拟并购国内某疫苗生产企业，因涉及“公共卫生安全”，审查部门重点评估了其是否会“影响疫苗供应稳定性”和“技术共享机制”，最终附加了“优先保障国内供应”的条件。这表明，社会公共利益不仅包括直接的经济利益，还包括环境、健康、就业等“软性”价值，企业需在申报材料中充分体现对公共利益的重视。

“国家关键技术领域安全”标准是近年来审查的重点，尤其涉及人工智能、生物医药、集成电路、高端装备制造等领域。《办法》将“重要关键技术”定义为“对国家经济、科技、国防等领域具有重要战略价值，且可能被外国投资者控制的技术”。在实践中，审查部门会参考《国家重点研发计划重点专项》《战略性新兴产业分类》等目录，判断技术是否属于“关键技术”。例如，某外资企业拟并购国内某AI芯片设计公司，因该公司的“7纳米芯片设计技术”被列入《国家关键核心技术攻关目录》，审查工作机制最终要求其“保留核心技术团队在中国境内”“不得将技术成果转移至境外”才批准通过。此外，数据安全作为“关键技术”的延伸领域，也被纳入审查标准。根据《数据安全法》，若外资企业设立的公司涉及“重要数据”（如超100万用户个人信息、核心工业数据等），需额外提交《数据安全评估报告》，证明数据存储、处理、跨境传输等活动符合国家安全要求。

结果处理与监管：从“通过”到“持续合规”的长跑

安全审查通过后，并不意味着“万事大吉”，而是进入了“持续监管”阶段。根据《办法》，通过审查的投资，若在实施过程中发生“投资方案重大变更”（如股权结构调整、业务范围扩大、核心技术转让等），或出现“影响国家安全的新情况”（如标的企业出现重大违法违规、国际环境变化导致风险上升等），投资方需及时向审查工作机制报告，并可能需要重新申报审查。例如，某外资企业在通过审查后，拟将标的企业的一部分核心技术许可给境外关联方，因涉及“关键技术转移”，我们及时提醒其重新申报审查，最终在调整许可范围和权限后才获得批准。这表明，安全审查的“有效期”并非永久，而是与投资的实际风险状况动态绑定，企业需建立“常态化风险监测机制”，及时报告重大变化。

对于“附加条件通过审查”的投资，投资方需严格履行承诺，否则可能面临“撤销审查决定”的法律后果。附加条件通常包括：剥离特定业务或资产、限制技术出口或研发活动、接受定期合规检查、建立数据安全管理制度等。例如，某外资并购案被附加“不得标的企业核心技术岗位外籍员工比例超过30%”的条件，投资方需定期向审查工作机制提交《外籍员工比例报告》，并确保招聘的中国员工具备相应资质。在实践中，我曾遇到一家企业因未履行“技术本地化承诺”，被监管部门约谈并责令整改，最终影响了其后续业务的开展。因此，企业需将附加条件纳入内部合规体系，明确责任部门和责任人，确保承诺“说到做到”。

审查工作机制会对通过审查的投资进行“事后监管”，包括但不限于：要求投资方提交年度报告、进行现场检查、共享相关信息等。监管的重点是“持续影响国家安全的风险”，例如，标的企业是否仍属于重要领域、投资方是否仍保持实际控制权、数据安全措施是否有效落实等。对于违反监管要求的行为，监管部门可采取“责令整改、暂停投资、撤销决定”等措施，情节严重的还可依法追究法律责任。例如，某外资企业设立的公司因“未按规定申报数据跨境传输”，被责令暂停相关业务并罚款50万元，这一案例为行业敲响了“合规警钟”。因此，企业需将安全审查的监管要求融入日常运营，定期开展“合规自查”，及时发现并整改风险隐患。

除了“硬性监管”，审查工作机制还建立了“风险预警”机制，通过监测国际形势、行业动态、企业经营状况等因素，及时识别可能影响国家安全的新风险。例如，在国际关系紧张时期，涉及“关键技术”或“重要基础设施”的外资企业可能会面临更严格的监管；在某个行业出现“产能过剩”时，外资并购该行业企业的审查标准也可能相应提高。企业需关注政策动态，主动与监管部门沟通，了解监管重点变化，提前做好应对准备。在加喜财税，我们每年都会为客户整理《外资安全审查政策动态报告》，帮助企业在复杂环境下保持合规经营。

救济与衔接：从“争议”到“协同”的解决路径

若企业对安全审查决定不服，可通过“行政复议”或“行政诉讼”寻求救济。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》，申报方对审查决定不服的，可自决定书送达之日起60日内向国务院申请行政复议，或自决定书送达之日起6个月内提起行政诉讼。行政复议由国务院法制机构组织，行政诉讼由北京市中级人民法院管辖（根据级别管辖规定）。实践中，安全审查的行政复议和行政诉讼案例较少，一方面是因为审查标准相对明确，另一方面是因为企业对审查决定的“接受度”较高。但救济途径的存在，为企业提供了“纠错”渠道，也体现了审查程序的“正当性”。例如，某外资企业曾因对“附加条件”不服申请行政复议，国务院法制机构在审查后，认为部分条件“必要性不足”，最终要求审查工作机制调整了附加条件。这一案例表明，救济途径并非“摆设”，而是保障企业合法权益的重要机制。

安全审查与其他审查制度的“衔接”是提高审查效率的关键。外资设立过程中可能涉及多种审查，如反垄断审查、反不正当竞争审查、行业准入许可、环境影响评价等。为了避免“重复审查”“多头审查”，《办法》明确要求审查工作机制与相关部门建立“会商机制”，实现信息共享、程序衔接。例如，某外资并购案同时触发安全审查和反垄断审查，审查工作机制与市场监管总局通过“联合审查会议”，同步开展两项审查，最终将审查时间缩短了40%。此外，安全审查与“负面清单管理”也紧密衔接：对于禁止类投资，安全审查无需启动（因为本身就不允许准入）；对于限制类投资，需先履行准入许可，再根据情况决定是否进行安全审查。这种“衔接机制”既保障了国家安全，又提高了外资准入的效率，为企业提供了“可预期”的营商环境。

企业在申报安全审查时，还需注意“与标的企业及利益相关方的沟通”。安全审查不仅涉及投资方，还可能影响标的企业、供应商、客户、员工等利益相关方的权益。例如，若外资并购被附加“剥离部分业务”的条件，标企业的部分员工可能面临“岗位调整”，供应商可能面临“订单减少”。因此，投资方需提前与标的企业沟通审查风险，制定“员工安置方案”“供应链过渡方案”等，减少审查带来的负面影响。我曾协助一家外资企业并购国内某汽车零部件企业，在申报审查前，我们组织了“标的企业员工沟通会”，详细说明了审查流程和可能的附加条件，并承诺“不因审查裁员”，最终获得了员工的理解和支持，为审查通过奠定了良好基础。

最后，企业需建立“专业化的合规团队”应对安全审查。安全审查涉及法律、政策、技术、数据等多个领域，对专业能力要求极高。企业可考虑设立“外资合规专员”岗位，或聘请律师事务所、咨询机构等专业团队协助申报。在加喜财税，我们为外资客户提供“全流程合规服务”，从前期投资架构设计、申报材料准备，到后续监管应对、风险排查，帮助企业“一站式”解决安全审查问题。实践证明，专业化的团队能显著提高申报通过率，降低合规风险，是企业应对安全审查的“核心竞争力”。

## 总结与前瞻：安全审查下的外资新机遇 外资公司设立安全审查，既是维护国家安全的“防火墙”，也是规范外资准入的“调节器”。从审查范围界定到申报材料准备，从审查阶段划分到结果处理监管，整个流程体现了“安全优先、风险可控”的原则。对于外资企业而言，与其将安全审查视为“障碍”，不如将其作为“合规经营”的起点——通过主动申报、专业准备、持续合规，不仅能顺利通过审查，更能提升企业在中国市场的“合规竞争力”。 展望未来，随着数字经济、绿色经济的深入发展，外资安全审查的“标准”和“范围”可能进一步细化，例如“人工智能安全审查”“碳边境安全审查”等新领域可能会逐步纳入监管。同时，审查机制也将更加“透明化”“规范化”，为企业提供更明确的预期。对于企业而言，提前布局、动态合规、专业应对，将是应对安全审查的关键。 在加喜财税的14年实践中，我们见证了外资安全审查制度的从无到有、不断完善，也帮助无数企业顺利跨越了这道“门槛”。我们始终认为，安全审查与外资发展并非“对立关系”，而是“共生关系”——只有国家安全得到保障，外资才能在中国市场行稳致远。未来，我们将继续深耕外资合规领域，以专业、高效的服务，助力外资企业在华安全、合规、高质量发展，为中国经济的高水平开放贡献绵薄之力。